‘Burgemeesters zijn vaak pragmatische bestuurders’
Burgemeesters veranderen van 'veiligheidsbazen' binnen eigen gemeenten in 'super-netwerkers' die ook steeds vaker actief zijn op regionaal en landelijk niveau. Dat stelt Ruth Prins, programmadirecteur Security Studies aan de Universiteit Leiden. Zij was betrokken bij het deelonderzoek Governance van de evaluatie Politiewet 2012 door de Commissie Kuijken. Een interview.
U heeft eerder aangegeven dat de spanning tussen centraal beheer en lokaal gezag voorlopig zou blijven voortbestaan, met alle mogelijke gevolgen voor de lokale verankering van politiewerk. Is het stof al neergedaald in gemeentelijk Nederland?
“Nee. De mega-reorganisatie van regionaal naar landelijk bestel is in de praktijk nog niet stevig geïnstitutionaliseerd. Politiemensen en hun partners proberen nog steeds hun nieuwe plek in het bestel en verhouding tot elkaar te vinden. Ook is men druk bezig de nieuwe governance-structuren zo goed mogelijk werkbaar te maken, evenals de nieuwe constructie rond beheer en gezag. Met de knip tussen beheer en gezag zijn voormalig korpsbeheerders hun directe invloed op beheer verloren en reguliere burgemeesters hun indirecte lijntje via het regionaal college. Omdat het aloude adagium ‘beheer volgt gezag’ niet langer in het bestel was verankerd, vreesden burgemeesters een verlies aan invloed om voldoende mankracht en middelen voor lokaal politiewerk te genereren. In de praktijk blijkt dat de meeste burgemeesters nog steeds ervaren dat ze in staat zijn gezag over de politie te voeren. En dat helpt om politiemensen en middelen voor lokale politiezorg te genereren. Dat kwam zowel uit de eerste als de tweede tussentijdse evaluatie van het politiebestel naar voren. Uiteraard geven burgemeesters ook aan tegen tekorten in termen van politiecapaciteit en middelen aan te lopen. Maar dat ligt ook aan andere factoren, zoals de bezuinigingsronde die gelijktijdig met de invoering van het nieuwe bestel werd uitgevoerd.”
Over de knip tussen beheer en gezag in het politiebestel zei u eerder dat het een vreemde constructie is dat burgemeesters enerzijds verantwoordelijk worden gehouden voor lokale orde en veiligheid en anderzijds een instrument (beheer) om die verantwoordelijkheid waar te maken is ontnomen.
“Dat vind ik nog steeds. Je brengt een burgemeester in een lastig parket wanneer je enerzijds in de gemeentewet verankert dat hij of zij een eigenstandige verantwoordelijkheid voor openbare orde en daarmee veiligheid draagt, maar tegelijkertijd, via een andere wet, een instrument om de politiezorg aan te sturen via beheer wegneemt.”
Hoe kan de gezagsrol van burgemeester, waarin zij de prioriteiten en activiteiten van de politie aansturen, dan versterkt worden?
“Die gezagsrol is sterker afhankelijk van de persoonlijke invulling door een burgemeester, dan de mate van beheer die hij of zij bezit. Het gaat uiteindelijk om de persoon die anderen meekrijgt in lokale veiligheidszorg. Maar het helpt wel als deze persoon nog wat sturingsinstrumenten achter de hand heeft voor het geval het via gezag alleen niet lukt. Daarnaast zien we dat het verlies aan formele beheersinvloed wordt opgevangen door persoonlijke contacten en werkafspraken tussen burgemeesters en politiechefs. Dan moet je elkaar vertrouwen. Juist op dat punt is er na de reorganisatie veel tijd nodig om nieuwe relaties op te bouwen.
In termen van versterking van de gezagsrol na verlies van beheer vertelde een burgemeester mij ooit het liefst een bescheiden maar formele lokale bandbreedte voor politiewerk te wensen. Dat vind ik een interessante gedachte. Je zou kunnen nadenken over een vastgestelde, beperkte mate van politiecapaciteit en middelen die iedere burgemeester vrij mag inzetten naar gelang de lokale problematiek. Zo waarborg je dat er altijd een zekere mate van lokaal maatwerk in veiligheidszorg zit. Hier zou ik graag eens dieper over nadenken met een aantal burgemeesters bij wie het verlies aan invloed op beheer zich het meeste wreekt.”
De commissie Kuijken constateerde dat lokaal maatwerk niet altijd vanzelfsprekend is binnen een centraal georganiseerde politieorganisatie. Burgemeesters kunnen niet altijd rekenen op voldoende politiecapaciteit om de lokale orde en veiligheid te handhaven als gevolg van landelijke keuzes of bijstandslevering. Waar knelt het en wat moet anders?
“Het knelt lang niet overal. Nederland is een klein land en veel burgemeesters worden geconfronteerd met gelijksoortige veiligheidsproblematiek die bovendien verwerkt zijn in de landelijke dan wel regionale prioriteiten. Dat helpt in het genereren van capaciteit en middelen. Dat neemt niet weg dat het soms inderdaad knelt. Onvoldoende politiecapaciteit zien we ontstaan door meerdere factoren. Denk aan bezuinigingen die gelijktijdig met de reorganisatie zijn doorgevoerd en de intrede van nieuwe veiligheidsproblemen, zoals cybercrime en vluchtelingen. Via de trage beleidsroute is lang niet altijd capaciteit en expertise veiliggesteld voor dit soort nieuwe, weerbarstige problematiek. Ook het leveren van plotselinge bijstand en inzet van capaciteit op de waan van de dag speelt mee. Andere prioriteiten uit veiligheidsplannen blijken dan achterhaald of blijven liggen. Allemaal veiligheidsuitdagingen die met recht aandacht verdienen, maar simpelweg niet tegelijkertijd door dezelfde club politiemannen en -vrouwen aangepakt kunnen worden.”
De commissie Kuijken vraagt aandacht voor het voorkomen van een nieuwe politielaag via een lichtblauw leger van buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) alsook via inhuur van private beveiligers. Hoe staat het met deze ontwikkeling en hoe beoordeelt u dit?
“Dat valt momenteel nog reuze mee. Ja, burgemeesters zijn vaak pragmatische bestuurders. Wanneer ze meer willen doen aan lokale orde en veiligheid dan de politie kan leveren, zetten ze al langere tijd BOA’s en private beveiligers in voor toezichthoudende taken en veel voorkomende ergernissen. De politielaag waar de commissie Kuijken over spreekt, zie ik niet als een wijdverspreide praktijk, maar wel als een risico. Wat we niet willen is dat allerhande andere partijen een geïsoleerde rol binnen publieke veiligheidszorg gaan spelen. Veiligheidszorg is een fundamentele overheidstaak die raakt aan basisvrijheden en rechten van u en mij en is juist daarom omgeven is met zo veel mogelijk ‘checks and balances'. Daarom is het van enorm groot belang dat BOA’s, maatschappelijke partijen en private bedrijven nauw samenwerken met de politie en gemeente én in het volle licht opereren. Alleen dan blijft veiligheidszorg transparant en is er voldoende toezicht op eenieder die publieke veiligheid adresseert.”
De bestuurlijke veiligheidsbevoegdheden van de burgemeester zijn de afgelopen jaren groter geworden om de orde en veiligheid te waarborgen in een veranderende samenleving met nieuwe veiligheidsproblemen. Wat betekent dit voor de rol van de burgemeester?
“Een aantal dingen. De algemene verantwoordelijkheid voor ‘openbare orde’ wordt steeds verder ingekleurd. Met nieuwe bevoegdheden legt de wetgever letterlijk vast welke veiligheidsproblematiek onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester valt en hoe hij of zij wel en niet mag handelen. Denk bijvoorbeeld aan bibob bij ondermijning en huisverbod bij huiselijk geweld. Dit biedt enerzijds nieuwe instrumenten om problemen aan te pakken, maar creëert ook hooggespannen verwachtingen. De burgemeester kan namelijk lang niet alleen de complexiteit van veiligheidsproblemen anno 2018 te lijf gaan. Hij of zij is, hoewel wettelijk eigenstandig verantwoordelijk, afhankelijk van een breed palet aan andere partijen om de lokale orde en veiligheid effectief te handhaven. Denk aan de politie, justitie, maatschappelijke partijen, bedrijven, landelijke overheden en ga zo maar door. Al deze partijen bezitten informatie, middelen en bevoegdheden die bijdragen aan een integrale aanpak van veiligheid. Juist over die andere partijen heeft de burgemeester een regierol zonder dat er sprake is van enige doorzettingsmacht. Kortom, meer wettelijke bevoegdheden bieden meer instrumenten voor de burgemeester maar hij blijft afhankelijk van vele anderen om de bevoegdheden effectief in te zetten.”
Hoe kijkt u aan tegen het spanningsveld van informatiedeling (nodig om huidige en nieuwe vormen van criminaliteit effectief te bestrijden) en privacy? Moet de burgemeester/gemeente meer mogelijkheden krijgen om informatie te delen binnen de gemeente en met veiligheidspartners?
“Daar heb ik tot op heden geen onderzoek naar gedaan, dus kan ik slechts algemeen antwoorden. Informatiedeling is cruciaal voor een effectieve, integrale aanpak van lokale veiligheidsproblemen. Tot op zekere hoogte gebeurt dat ook al in gemeentelijk Nederland. Het is een lastig punt, want de vraag wie welke informatie met wie mag delen en onder welke condities, is cruciaal voor zuiver handelen door het openbaar bestuur. Dus moet er goed nagedacht worden over de condities waaronder het gebeurt, proportionaliteit lijkt me daarin een cruciale.”
Politie en justitie zijn niet meer de enige spelers in de aanpak van criminaliteit. Strafrecht en bestuursrecht worden naast en gelijktijdig met elkaar ingezet. Hoe verhouden deze zich tot elkaar? Is er sprake van een burgervader die waakt over een veilige samenleving of raakt de invulling van de verantwoordelijkheid voor openbare orde en veiligheid op deze manier aan de bevoegdheid van het andere gezag?
“De achterliggende gedachte is hier dat het bestuur meer in de preventieve, handhavende sfeer opereert en justitie meer reactief, bestraffend handelt. Daartoe hebben beiden het mandaat en de middelen en worden ze ondersteund door de politie. Nu burgemeester en justitie in toenemende mate gezamenlijk optreden en hun instrumenten gewogen combineren, kan ik me voorstellen dat de burger het optreden van burgemeesters soms als repressief ervaart. Denk aan bestuurlijke boetes, instreken van vergunningen of huisverboden. Collega wetenschappers noemen dit ‘bestuurlijk sanctierecht’ of ‘bestuurlijke maatregelen met bestraffende trekjes.’”